21/02/2013

International Higher Education

Estratégias para atender à demanda crescente com um volume menor de recursos do governo

Arthur M. Hauptman
Hauptman é consultor de políticas públicas especializado em questões financeiras do ensino superior. E-mail: Art.Hauptman@yahoo.com
Virtualmente todos os países do mundo estão enfrentando o desafio de atender consistentemente à crescente demanda pela educação superior. Alguns países, como Noruega e Arábia Saudita, tomaram a decisão e foram capazes de dedicar um volume suficiente de recursos públicos para atender ao desafio de financiar, de forma adequada, a demanda crescente. Entretanto, para a maioria dos países, o desafio continua sendo descobrir como fazer mais, empregando um volume menor de recursos públicos, para sustentar, no futuro, sistemas acessíveis de educação superior de alta qualidade.
 
Há três estratégias básicas para responder a este desafio: aumentar o preço da educação superior púbica para compensar as limitações dos recursos públicos; reduzir o volume de recursos por estudante, seja por meio de uma maior eficiência ou pelo aumento no número de matrículas; e incentivar a expansão do setor privado, reduzindo assim a pressão sobre os recursos do contribuinte para o financiamento da educação superior.
 
Ao se pensar nos méritos relativos dessas três estratégias é importante que uma relação essencial de compensação – e também um dilema – seja reconhecida: a grande dificuldade de se ampliar o acesso e melhorar a qualidade ao mesmo tempo. Assim como as políticas que promovem a expansão do acesso costumam prejudicar a qualidade da educação, as medidas que prometem melhorar a qualidade muitas vezes o fazem ao limitar o acesso.
 
Além disso, os papéis desempenhados pelas instituições do educação superior e pelos governos muitas vezes se mostram em conflito, no que diz respeito à promoção do acesso e à proteção da qualidade. A manutenção ou melhoria da qualidade é a grande prioridade dos diretores das instituições e dos professores, que gostariam de utilizar o máximo possível de recursos por estudante. Em contraste, garantir ou expandir o acesso é o principal objetivo dos representantes dos governos, que gostariam de ampliar ao máximo o acesso e promover a eficiência por meio da redução dos recursos empregados no ensino de cada estudante. Assim, a tarefa de atender a uma demanda crescente, quando os recursos públicos se mostram estáveis ou em declínio, é complicada por esta grande diferença nos papéis e nas responsabilidades tradicionais.
 
Aumento das anuidades
A estratégia mais frequentemente usada para lidar com a limitação dos recursos públicos, na maioria dos países, é aumentar a arrecadação proporcionada pelas anuidades e outras formas de cobrança. Esta abordagem para a recuperação do custo pode ser realizada de várias maneiras. Uma delas é aumentar o nível das anuidades para todos os estudantes atuais. Outra é alterar a composição do corpo discente, aumentando o número de estudantes vindos de outros Estados e países, e cobrando deles taxas mais altas. Outra abordagem consiste em estabelecer uma estrutura paralela de cobrança, dentro da qual os estudantes que não tiverem sua matrícula aprovada com base na pontuação obtida nos exames de admissão podem se matricular como estudantes “especiais”, pagando taxas muito mais altas do que os estudantes “regulares”; estas taxas paralelas costumam ser equivalentes ou superiores ao custo completo da educação por estudante. Estruturas paralelas deste tipo são particularmente comuns em regiões como o Leste Europeu e certos países asiáticos.
 
Manter ou aprimorar a qualidade, ao garantir níveis adequados de recursos por estudante, é o principal propósito de qualquer tipo de aumento nas anuidades. Mas, além disso, taxas mais altas podem permitir um acesso mais amplo, se forem acompanhadas por uma expansão no número de matrículas. Se, por outro lado, os preços subirem enquanto as matrículas se mantêm no mesmo nível, o resultado é, quase sempre, um acesso mais limitado. O preço mais alto pode também afastar das matrículas os estudantes de recursos mais limitados, a não ser que tal aumento seja acompanhado por uma oferta mais generosa de auxílio financeiro aos alunos.
 
Redução dos recursos por aluno
Outra estratégia, usada com frequência para lidar com a disparidade entre a crescente demanda e os limitados recursos públicos, é a redução do volume de recursos dedicado a cada estudante. Um formato adotado pelas instituições consiste em cortar programas de ensino e funcionários, ou buscar formas financeiramente mais eficazes de ensinar, e o aprimoramento da eficiência operacional. Este caminho para a maior eficiência costuma incluir uma dimunição do tamanho da instituição, por meio da limitação do número de matrículas, garantindo um volume adequado de recursos para aqueles que estiverem matriculados. Outra possibilidade para a redução nos recursos gastos por estudante busca a direção oposta, aumentando o número de matrículas e, com isto, reduzindo o volume de recursos por estudante. Os governos podem incentivar o aumento nas matrículas ao oferecer aos estudantes formas adicionais de auxílio financeiro, estimulando a demanda ou definindo um piso para o número de estudantes matriculados em cada instituição – permitindo, assim, que o número de alunos aumente para além dos níveis atualmente financiados pelo governo.
 
As abordagens que buscam o aumento da eficiência podem ser encontradas em países de todo o mundo. As instituições de muitos países, Estados e províncias lidam com cortes nos recursos públicos por meio do corte de programas e funcionários – em geral, a primeira resposta para a redução nos recursos públicos. Em várias instâncias, as matrículas são limitadas para garantir um volume adequado de recursos por estudante, e para minimizar o risco orçamentário futuro de uma oferta mais generosa de auxílio financeiro a um maior número de estudantes. Nova Zelândia e Inglaterra são dois exemplos destacados de países que limitaram o número de matrículas, não porque isto traria mais recursos públicos para as instituições, e sim porque os subsídios aos empréstimos estudantis aumentariam.
 
Muitos países permitem que as instituições aumentem o volume de matrículas – ultrapassando o nível financiado pelo governo, e sem oferecer financiamento adicional para estes alunos extras. A teoria econômica sugere que tais instituições deveriam expandir suas matrículas desde que as anuidades recebidas sejam iguais ou superiores ao custo marginal associado a estes estudantes adicionais.
 
Tais abordagens criam efeitos diferentes na qualidade e no acesso. Os esforços para cortar custos e programas de ensino com o objetivo de aumentar a eficiência costumam levar à piora na qualidade, enquanto que o limite ao volume de matrículas prejudica o acesso – mas pode levar a uma melhoria na qualidade, ao fazer com que mais recursos sejam divididos por menos alunos. Por outro lado, a oferta de mais auxílio estudantil ou o estabelecimento de um piso para o número de matrículas pode melhorar o acesso, mas isto pode ocorrer às custas da qualidade – pois o volume atual de recursos seria dividido por um maior número de estudantes.
 
Se as instituições retiverem as anuidades pelos alunos adicionais, os efeitos negativos incidentes sobre a qualidade serão compensados, parcial ou totalmente, pelo maior volume de recursos gerado pelas taxas adicionais. Da mesma maneira, se a expansão nas matrículas for conseguida simplesmente com o aumento no tamanho das turmas e na proporção de alunos por professor, é provável que a qualidade seja negativamente afetada. Mas se cargas de aulas baixas forem aumentadas, ou se os programas com baixo número de matrículas forem tomados como alvo de expansão, o impacto adverso sobre a qualidade pode ser pequeno, havendo até a possibilidade de uma melhoria.
 
Expandindo o setor privado
A terceira estratégia para atender à demanda em momentos difíceis é permitir o crescimento do setor privado no na educação superior. Dessa maneira, os governos reconhecem que não podem atender à demanda com o financiamento da expansão do setor público e, em vez disso, incentivam o crescimento do setor privado, para acomodar o aumento na demanda. Este incentivo pode assumir várias formas, incluindo o relaxamento do ambiente regulatório e permitindo que o auxílio estudantil financiado pelo governo seja estendido aos alunos que frequentam instituições privadas. Os empréstimos estudantis são um exemplo desta abordagem.
 
A Ásia é talvez a região que mais adotou a estratégia do setor privado. Na Coreia do Sul, Japão e Indonésia, mais da metade do total de estudantes está matriculada em instituições particulares, e outros países asiáticos também têm um grande número de estudantes matriculados no setor privado. Oriente Médio e América do Sul também são exemplos de regiões que desenvolveram um grande setor privado no educação superior.
 
Esta ênfase no setor é obviamente projetada para expandir o acesso sem incorrer num aumento correspondente nos recursos públicos para atender à demanda. Mas ela traz também importantes questões envolvendo a qualidade, pois as instituições privadas com frequência são de qualidade inferior à de suas equivalentes públicas, que contam com financiamento mais generoso. Os Estados Unidos são um contraexemplo óbvio desta generalização, pois as instituições privadas americanas costumam ser melhor financiadas do que as instituições públicas. A qualidade se torna uma preocupação ainda maior quando instituições sem fins lucrativos são a forma primária de provedor privado, pois com frequência elas se concentram em atrair estudantes de baixa renda, que muitas vezes se mostram mal preparados para lidar com o trabalho em nível universitário. Um meio de responder a esta legítima preocupação com o nível da qualidade é garantir que sistemas robustos de controle de qualidade sejam empregados para evitar o surgimento e a continuidade de funcionamento de instituições de baixa qualidade.
 
Em resumo, os países fariam bem em considerar cada uma destas abordagens, na tentativa de reagir ao desafio de atender à demanda crescente, com recursos públicos limitados. Cada abordagem traz vantagens e desvantagens na relação entre qualidade e ao acesso. A composição correta depende, em boa parte, da história e das circunstâncias de cada país.